论中国大城市管治方式的转变“米乐|米乐·M6(中国大陆)官方网站”

本文摘要：在经济全球化背景下，中国各大城市面对着前所未有的发展机遇与竞争。

在经济全球化背景下，中国各大城市面对着前所未有的发展机遇与竞争。各个大城市于是以千方百计地挖潜改建，以提升本身在国家、省域或市域城市体系中的地位。优先发展中心城区，增进人口产业在大城市中的核心区，沦为国家和省市的共识。

同时拒绝大城市创建新的管治方式来构建这个目标。因此，各种目的增强大城市发展的改革措施争相实施。

　　最令其学者注目的是近来的大城市管治方式的变化，具体表现在城市行政区划的调整，许多城市早已或正在明确提出将大城市周边的县（市）必要与中心城区拆分方案及与其有关的发展战略，这里全称为“后撤县并区”。　　尽管大城市已把“后撤县并区”作为增进城市化和提高自身竞争力的新的管治框架，但对“后撤县并区”这种管治方式的内涵还是有点知其然而不知其所以然，一些官员甚至以为，只要“后撤县并区”，城市竞争力就获得提升。

如何精确做到“后撤县并区”，它能否对全球化、城市化产生促进作用，目前还很少能看到深刻印象的辩论，本文白鱼从大城市管治方式改变来探究这些问题。　　1大城市管治改变　　城市区域是中心城区发展的基础，中心城区也是城市区域发展的确保。对中心城区和城市区域协调发展的执着大大对大城市管治明确提出新的拒绝。

换句话说，大城市使用何种管治方式才能更加有效地增进两者之间的协调发展是大城市管治中的核心问题。它不仅关系到城市区域的空间结构，更加关系到城市区域的城市行政结构。

　　许多理论说明了了大城市管治的内在机制。制度经济学特别强调竞争和合作是产生大城市管治变化的两种基本力量(Ostrom,1986;Ostrom,SchroederWynne,1993;Ostrom,Gardner,Walker,1994。)。

他们指出大城市管治实质上有两种基本的方式，一种是由中心城区操控的城市区域社会经济发展，城市区域的发展要靠中心城区来造就，这种管治方式称作“集中式管治”(CentralizedGovernance)；另一种管治方式称作“分散式管治”(DecentralizedGovernance)，即让城市区域内众多的城镇，相互竞争，联合增进城市化。特别强调中心城区不要过分介入城市区域内其他城镇，而让市场机制来协商城市区域发展。

他们还指出，“集中式”和“分散式”管治方式都有其内在的弊端。前者机构散漫，办事效率较低，更容易导致官僚主义。

后者又更容易导致各自为政，盲目发展。多中心管治(Multi-CenterGovernance)方式则汲取了两者优点，为大城市较为理想的管治方式。

多中心管治既否认城市区域是城市发展的基础，又引人注目了中心城区对城市区域的协商起到。　　在经济全球化过程中，西方国家大城市管治方式变化正是从“集中式”和“分散式”管治朝多中心管治改变的。　　转入21世纪以来，城市政府对城市区域内经济活动的调节一方面拒绝城市之间的合作，同时又决不考虑到它们各自利益，利用竞争机制增进城市区域的发展。中心城区既要引领郊区县（市）的资源合理应用于，同时又要使郊区县（市）确实踏上与中心城区竞争的轨道。

为了迎合这种公平竞争的拒绝，解决问题资源失衡的对立，大城市在经营和的组织城市区域发展的方面，都把资源共享和合作作为大城市管治的核心。　　在市县关系方面，中心城区既不是使用计划和分配的办法为自己不断扩大地盘，也不是视而不见与不管，而是在集中于和集中之间获得统合。城市多中心管治彰显给市县的是一个公平互惠的关系。

各个城镇权限重新分配和调整。例如在城市基础设施投资、公共服务业、土地用于权利等问题上以城市区域的市场机制为准则。如果一个发展项目回到一个效区县（市），那么这个县（市）就要从整个城市区域抵达，合理安排这个项目，无法确保自身的利益太低标准来抢走这个项目。

当一个项目回到中心城区时，中心城区也应当遵从区域联合发展准则，决不特选择性地摘得一切。因此，城市多中心管治是一个现实的合作过程，它容不得中心城区政府统管一切而减少管理成本，也容不得各自为政，不择手段地为各自取得发展。　　在城市空间结构调整方面，中心城区除了制订区域发展政策外，还通过创建专门机构必要对周边地区展开协商。在不超越各自的行政区划界限基础上将一些次要的城市功能活动移往到郊县。

同时中心城区提高自己的功能，使得中心城区可以轻而易举地协商产于在有所不同城镇的功能和城市化过程。中心城区把简单的城市分解成若干专业性强劲的、用地量大的功能，集中到其城市周边地区去造就边缘地区发展，同时，又不褫夺周边地区的发展权，既为本身建构了更大的发展空间，提高了本身的协商能力，同时也调动了周边地区的积极性，引领了周边地区的发展方向，构成了整个城市区域之间的合作和分工。

　　西方国家大城市管治变化解释，大城市过去保持的“集中式”管治无法适应环境更加大的全球化压力，而对全球化构成了挑战，造成周边城市无法同中心城区进行合作。　　“分散式”管治虽然适应环境了全球化必须，但同时对城市化构成了挑战。

分散式管治希望了中心城区在更大范围的进行，如城市开发区、房地产业、城市交通不会在更大范围内发展，使城市发展规模无法约束，产生了“卖大饼”。“分散式”管治方式虽然提升各个“各自为政”的城镇的竞争能力，同时也巩固了城市区域整体竞争能力。

　　而正在再次发生的城市“多中心管治”是经济全球化的必定拒绝，又是构建城市化目标的根本性变革。它主张各个城市之间开始展开合作，在合作的前提下，保持竞争，目标是提升城市区域整体竞争能力。

　　2中国大城市管治方式的改变　　中国大城市管治面对着一个集中于和集中的两难困境：大城市区域既必须“乡村城市化”机制来调动小城镇力量和推展城市化进程。同时“乡村城市化”本身又在影响中心城区的起到，导致城市人口在空间上更为集中，城市基础设施设施的摊子砖的更大，城市管理权限的集中，产生所谓“镇镇像村，村村像镇”，继而影响了城市化的进程。

　　上述的两难困境是影响中国大城市管治改变的内在原因，换句话说，中国大城市管治是在这一对立中再次发生改变的。　　2.1“市带县”阶段　　城市区域发展的跟上阶段总是相结合中心城区，是集中于市域范围内受限的财力、物力等区域资源来增进城市化进程。1980年代，中国大城市正是使用了这种“增长极”战略，开始改革大城市管治方式。

大城市展开了城市行政区划调整。“市带县”的措施就是“集中式”的管治方式的反映。

“市带县”增进城市区域资源的集中于，同时造就县（市）工业的发展。　　在“市带县”的浪潮中，中心城区对城市区域的城市化起了最重要起到。例如，许多城市中制造业移往到郊区县（市），城市工业与乡镇工业展开港龙和合作，城市中的许多经营管理人员、工程师争相“上山下乡”反对乡镇工业发展。

郊区县（市）利用城市区域内廉价的人力和土地资源，累积了大部分劳动密集型产业资源，部分县（市）工业在发展过程中，一度对乡村环境产生了负面影响。随之而来的环境保护方面的希望更进一步规范了县（市）工业的发展，同时也强化了乡镇工业企业的素质。

　　在“市带县”的政策下，中心城区的产业结构逐步升级，资本、技术密集的机械制造、原材料工业获得发展。　　可以说道，当时的城市化主要是中心城区的夹住，即大量中心城市资源必要或间接涌进小城镇。有些弯曲性政策甚至把中心城区资源转移给小城镇，以壮烈牺牲中心城区力量来增进乡镇企业发展。

所以，到1990年代末，有些繁盛地区的城市区域产业格局中，乡镇工业和城区工业各占到半壁江山。　　“市带县”管治下的城市化主要不是在城乡竞争中构建的，而是靠城市夹住或主动退位来构建的，这是城市化初级阶段的必然选择。

但是“市带县”管治方式不存在着另一种弊端。例如，“市带县”本身就是使城市郊区县（市）享用扶植发展政策，在中心城区和郊区县（市）之间不存在着不公平竞争。中心城区必须集中于区域资源才能之后维持以往的造就能力，这就必须县（市）自身发展，非常简单说道，“市带县”的同时也必须“县带市”。在中心城区向郊区县（市）获取单向反对的同时，中心城区的政策依然维持了传统的计划经济体制。

城乡产业制度的差异使国营企业的资源流向乡镇企业，中心城区的“肝脏功能”受到限制。中心城区扶植市县发展的政策就越弯曲，县（市）政府对经济活动的主动参予就越多，而这又不会巩固城市区域的整体能力。再行如，地理位置邻近城区的郊区县（市），具备土地资源和非常丰富的劳动力，论实力不一定必须中心城区夹住，却更有了中心城区更好的资源，无形中拓展了城市发展规模。

而最必须夹住的边远县（市）却很少获得“市带县”的益处。

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